Corrupción y cultura de la legalidad

Con las nuevas formas de organización y participación social, las definiciones tradicionales de corrupción que ponen al Estado en el centro de las relaciones sociales son insuficientes y, sobre todo, inútiles para atacar de manera efectiva este problema.

 

Cultura de la legalidad

El pasado 19 de abril en el foro Corrupción en Colombia, la peor forma de violencia, el presidente Santos anunció una serie de medidas para combatir la corrupción. Entre ellas se encuentran:

  • El fortalecimiento del grupo anticorrupción de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol (Dijín);
  • El fortalecimiento de las Superintendencias;
  • La creación de jueces especiales para delitos contra la administración pública;
  • La bancarización total del sistema de contratación con el Estado;
  • La concertación para fijar normas claras sobre el cabildeo; y
  • La creación del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto.

Pero quizás la más interesante de las propuestas es la solicitud al Ministerio de Educación para volver a instaurar la educación cívica con el objeto de hacer pedagogía en valores. De acuerdo con el presidente, “el primer paso para vencer la corrupción es transformar nuestra manera de pensar, nuestra actitud, nuestra indiferencia y recuperar la cultura de la legalidad”.

El concepto de “cultura de la legalidad” ha sido utilizado desde hace algunos años en países como Botsuana, Georgia, Italia y México para combatir la corrupción. Más aun, el Plan de Desarrollo mexicano para el período 2007-2012 incluía un capítulo dedicado a la cultura de la legalidad y los objetivos que debían cumplirse para construirla.

Aunque existen muy distintas definiciones de la “cultura de la legalidad”, quizás la más completa es la propuesta por Godson: “Una cultura de la legalidad significa que la cultura, ethos y pensamiento dominantes en una sociedad simpatizan con la observancia de la ley. En una sociedad regida por el estado de derecho, la gente tiene capacidad para participar en la elaboración e implementación de las leyes que rigen a todas las personas e instituciones dentro de esa sociedad, incluyendo al gobierno mismo”.

Este mismo autor propone cuatro estrategias para promover la cultura de la legalidad:

  1. Educación cívica y escolar. Para Godson, el fortalecimiento y la educación de la ciudadanía son esenciales. Se trata de conocimientos y habilidades que deben aprenderse mediante programas educativos en escuelas, asociaciones profesionales, sindicatos, lugares de trabajo e instituciones religiosas.
  2. Centros de autoridad moral. En todas las sociedades ciertos individuos e instituciones no gubernamentales son considerados “centros” de autoridad moral. De acuerdo con este autor, las iglesias y otro tipo de organizaciones no gubernamentales pueden jugar un papel importante al denunciar y exponer públicamente los casos de corrupción.
  3. Los medios y la cultura popular. El autor resalta el papel de los medios de comunicación masiva como instituciones muy poderosas que pueden reforzar la cultura de la legalidad al mostrar el crimen y la corrupción como algo negativo.
  4. Las corporaciones policíacas. Para Godson, los programas educativos sobre el Estado de derecho ayudan a mejorar la efectividad de la policía y del sistema judicial. Dichos programas ayudan a promover una policía profesional, de comportamiento lícito y respetuoso de los derechos ciudadanos.

Esta definición, así como el conjunto de herramientas propuestas, implican tácitamente que la corrupción es producto de la falta de aceptación de la ley por parte de los ciudadanos. Bien sea porque no se identifican con ella o porque no han participado en su formulación, el no considerar la ley como legítima hace que los ciudadanos se sientan autorizados a apartarse de ella y a caer en comportamientos corruptos.

Este enfoque deja por fuera una serie de comportamientos que, aunque no se encuentran por fuera del marco de la ley, pueden considerarse antiéticos porque causan un daño social que no estaba previsto cuando se diseñó la ley aplicable en el caso concreto.

Un ejemplo de esto es la reciente afirmación del actual presidente de Estado Unidos con relación al uso de unas exenciones tributarias previstas en la ley americana. Él dijo que había actuado inteligentemente porque conocía la ley que le permitía evitar por completo el pago de impuestos a la renta. Ejemplos como estos son muy comunes, en especial cuando se trata de leyes muy antiguas que no reflejan los avances sociales y técnicos de un país y que, por tanto, pueden tener vacíos que dejan la puerta abierta a comportamientos depredadores o abusivos.

Pero quizás el mayor problema conceptual que presenta esta definición de “cultura de la legalidad” es su dependencia del Estado de derecho. En una sociedad posmoderna como la nuestra el Estado ya no es el centro, sino que es uno más de los actores encargados de la organización de la actividad humana.

Las funciones que la modernidad y el positivismo jurídico le asignaban al Estado hoy pueden ser desarrolladas por entes privados o grupos de ciudadanos organizados. Las leyes pueden ser reemplazadas por acuerdos y decisiones comunitarias. Aun en países como Colombia, donde la posmodernidad convive con la modernidad e incluso con la pre-modernidad, la descentralización y “horizontalización” de la actividad pública es cada vez más común. Esto es evidente, por ejemplo, en el uso cada vez más frecuente de la consulta popular en distintas comunidades.

Esta situación implica la necesidad de redefinir el concepto de corrupción, así como las herramientas para combatirla. Aunque desde una perspectiva moderna la corrupción tiene distintas causas y soluciones según el enfoque del que se parta (ver tabla 1), todos estos enfoques parten del supuesto de una sociedad donde el Estado ocupa el lugar central, incluso en el caso de Estados participativos o altamente democráticos.

TABLA 1. LA CORRUPCIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DE LA MODERNIDAD

ENFOQUE

CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN

FORMAS DE COMBATIR LA CORRUPCIÓN

Ético Valores “errados” que permiten la depredación como estrategia económica.

 

Educación, formación de valores y creación de códigos de conducta.
Jurídico Falta de normas adecuadas que la impidan.

 

Reformas legales.
Político Estructura de poder desequilibrada y sin control.

 

Reforma de los mecanismos electorales y de control político.

Creación de una cultura política.

Económico Excesiva regulación estatal y, sobre todo, excesiva presencia del Estado en la economía. Desregulación, privatización y libre mercado.
Administrativo Bajos salarios de los funcionarios y ausencia de una carrera administrativa. Reforma de la administración pública, provisión de cargos mediante el sistema de méritos y remuneraciones adecuadas.

Esta tabla recoge y resume propuestas del Banco Mundial, la OECD y Transparencia Internacional desde la década de 1990.

 

En otras palabras, la corrupción se asocia con comportamientos que llevan al detrimento de bienes estatales y públicos. Pero cuando se trata de bienes privados, los mismos comportamientos –o similares– se consideran delitos de otra categoría, como robo, fraude, extorsión, etc.

En relación con esto, es interesante resaltar que varias de las causas y soluciones previstas en la tabla 1 coinciden con los temas y soluciones que actualmente propone el presidente Santos.

Una definición actualizada de la corrupción implicaría replantear las conductas y los actores que intervienen en ella. Mientras que la idea moderna de corrupción tenía que incluir siempre un actor público, en la posmodernidad este no sería un requisito esencial. De hecho, una nueva definición de corrupción ni siquiera debería precisar la violación de una norma estatal.

Pensemos, por ejemplo, en una consulta popular organizada por un grupo de ciudadanos en una determinada localidad y que tiene como objetivo impedir un proyecto de minería realizado por una gran corporación. Públicamente argumentan que intentan proteger el medio ambiente, pero en realidad buscan impedir la entrada de la corporación para proteger a los mineros locales ilegales que emplean métodos artesanales que pueden dañar el medio ambiente.

Desde la perspectiva tradicional de la corrupción este caso es difícil de categorizar porque, si bien es cierto que se estaría afectando un bien público, no es fácil comprobar cuál es la intención real. Pero desde una perspectiva posmoderna, que les asigna a los particulares una responsabilidad pública, los promotores de la consulta estarían incurriendo claramente en una conducta corrupta.

Otro caso podría ser el de una comunidad que decide impedir la vacunación de sus niños porque piensa que va en contra de sus convicciones religiosas. Como consecuencia de esta decisión se desata una epidemia. ¿Se trata de un ejercicio de la libertad religiosa o de un atentado contra la salud pública? ¿Podría catalogarse como una conducta corrupta al afectar un bien público?

Casos como estos son cada vez más comunes. Por eso es necesario redefinir no solo las estrategias, sino el concepto mismo de corrupción, así como sus actores, sus responsabilidades y la aplicación del concepto de bien público. No podemos seguir combatiendo la corrupción con herramientas que no corresponden al modelo de organización social y estatal actual. Eso sería tan absurdo como estar vestidos de playa durante el más crudo de los inviernos.

 

* Marcela Anzola, Phd, LL.M., Lic.oec.int., abogada, consultora independiente en las áreas de competitividad, comercio internacional e inversión extranjera.

Tomado de Razonpublica.org

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